Aree metropolitane, opere infrastrutturali e governo del territorio. Riflessioni e proposte metodologiche sul ruolo della valutazione ambientale strategica

Da molti anni le norme, gli strumenti e la prassi di governo del territorio si confrontano con le valutazioni ambientali ex ante: dapprima con la valutazione di impatto ambientale per progetti di opere pubbliche e private (VIA), quindi con la valutazione ambientale strategica per piani e programmi (VAS) e con la valutazione di incidenza per piani, programmi e progetti di opere incidenti su zone di particolare pregio ambientale e naturalistico (VINCA). Delle tre procedure, la VAS è quella più direttamente e diffusamente connessa agli strumenti di pianificazione, dei quali controlla i potenziali effetti ambientali. Essa affianca in modo sistematico il processo di costruzione del piano, conducendo alla selezione dell’alternativa strategica più adeguata sotto il profilo ambientale: in ragione di questa connessione, alcuni autori si spingono a qualificare la VAS come “endoprocedura”, ossia come procedura interna alla pianificazione. Il rapporto tra VAS e piani urbanistici e territoriali è andato consolidandosi nel tempo secondo un disegno già chiaro alla Commissione europea all’inizio degli anni ‘80 quando, nella fase di elaborazione della direttiva 85/337/CEE sulla VIA, emerse con chiarezza la necessità di affiancare alla VIA dei progetti la VAS di piani e programmi, ma si preferì rinviare l’adozione della seconda in attesa di un’adeguata maturazione della prima. Non è quindi fuor di luogo sostenere che ormai da 30 anni, pur con diversa incidenza e in un crescendo accentuatosi negli ultimi 10-15 anni, le discipline afferenti al governo del territorio – e tra queste in primis la pianificazione urbanistica e territoriale – sono chiamate a confrontarsi con la VAS: questo vale in Europa e, almeno in parte, anche in Italia, grazie all’iniziativa legislativa regionale, soprattutto in materia urbanistica. Quale sia la finalità specifica della VAS in rapporto al piano e quale sia la sua collocazione nella filiera degli strumenti di valutazione ambientale ex ante (e dunque nella corrispondente filiera di strumenti di governo del territorio) è ormai assodato. Ciò che va costruito, e si sta appunto costruendo grazie alla prassi insorgente, è una modalità di rapporto con il piano che sia realmente efficace, che consenta cioè alla VAS di conseguire i propri fini (migliorare la qualità ambientale delle scelte strategiche operate dai piani), senza sovrapporsi ad altri strumenti (primo tra tutti, la VIA) ed evitando “difetti di taratura” (in ordine alle fasi, al livello di approfondimento e agli strumenti impiegati nel processo di valutazione). Siamo quindi in un momento nel quale la riflessione disciplinare deve rivolgersi alla prassi e agli strumenti in via di consolidamento nelle regioni italiane. La questione ha una evidente portata metodologica, che spicca ancor più nei territori metropolitani nei quali il confine tracciato dal piano – al quale la VAS ordinariamente si riferisce – risulta di fatto inadatto a compiere scelte realmente strategiche. Con l'ulteriore complessità delle opere infrastrutturali, valutate e mitigate negli impatti dalla VIA, ma spesso disegnate in assenza di un piano/programma di riferimento (al quale applicare la VAS) e proposte da soggetti (società pubbliche e/o private) che non appartengono alla sfera degli enti pubblici territoriali. Per individuare possibili soluzioni, è stata condotta un'indagine empirica su 5 aggregazioni di comuni lombardi, che ha coinvolto una cinquantina di amministrazioni, oltre ai soggetti competenti in materia di governo del territorio o detentori di informazioni ambientali. La ricerca, conclusasi nel febbraio 2009, ha consentito di mettere a punto per via empirica una metodologia di valutazione di scala sovracomunale, volta alla preventiva definizione di un "quadro di riferimento strategico condiviso" (QRSC) da cui derivare obiettivi di sostenibilità ambientale di area vasta, utili sia per la conduzione delle VAS dei singoli piani comunali e dei diversi piani/programmi, sia per l'elaborazione degli stessi piani comunali (PGT, secondo la legislazione regionale lombarda), oltre che per orientare le eventuali VIA di opere di interesse regionale o nazionale. L’approccio sovracomunale consente infatti, specie in un contesto fortemente urbanizzato come quello lombardo, di recuperare senso strategico alla VAS e agli stessi piani, di integrare (dal basso e dall’alto) i vari livelli e sistemi di conoscenza, di declinare i contenuti e gli obiettivi del piano territoriale regionale alla scala locale e di dare contenuto alla valutazione di coerenza esterna che la VAS è tenuta a compiere rispetto agli obiettivi assunti dai piani. Consente altresì di coinvolgere attivamente gli enti territoriali competenti e gli enti detentori di informazioni ambientali, avviando una condivisione senza la quale difficilmente si realizzano opere infrastrutturali di grande impatto. La sperimentazione ha altresì individuato una serie di aspetti critici nel contesto applicativo lombardo, relativi: al rapporto tra autorità competente e autorità procedente, alle modalità di attivazione di processi partecipati, ai contenuti del documento di scoping e della sintesi non tecnica, all'adozione di misure di mitigazione e compensazione, alle forme di monitoraggio, all'integrazione con la VIA e la VINCA, alle modalità attuative di procedure di VAS sovracomunale o di VAS semplificata per piccoli comuni, ma soprattutto ha individuato una scarsa maturità metodologica in ordine ai criteri e agli strumenti per l'individuazione, la valutazione e la selezione delle alternative. Il contributo è stato presentato in occasione del XXXIX Incontro di Studio Centro Studi Estimativi e Territoriali - Ce.S.E.T. “La valutazione degli investimenti infrastrutturali urbani ed extraurbani: aspetti giuridici, estimativi ed ambientali” - Milano, 16-17 ottobre 2009