Agricoltura, sviluppo rurale e politica regionale nell'Unione europea

La storia della Politica agricola comunitaria (PAC) riflette molte delle aspettative, dei progressi e delle crisi del disegno di integrazione che da più di mezzo secolo attraversa l’Europa e che ha portato, con percorsi spesso travagliati e complessi, all’attuale Unione europea (UE). Un disegno, fattosi progetto e politica, nato sulle macerie della seconda guerra mondiale, quando l’approvvigionamento e l’autosufficienza alimentare erano in cima alle priorità della ricostruzione economica e sociale, e l’agricoltura era un settore da sostenere e da sviluppare in un’Europa ancora fortemente rurale. Uno scenario ben diverso da quello attuale, caratterizzato dalla globalizzazione dei mercati agricoli, che vede emergere Paesi (quali la Cina, il Brasile o l’India) allora assenti dalla scena del commercio agricolo mondiale. La PAC è stata, ed è, la più importante, oltre che la più complessa, tra le politiche europee, quanto meno in termini finanziari, avendo assorbito per decenni i due terzi del bilancio comunitario, proporzione ridottasi a meno del 50% solo in tempi recenti e ancora oggi attestata ben al di sopra del 30% delle spese dell’UE. Un impegno finanziario gravoso, volto a realizzare un mercato unico, ma anche a garantire una preferenza comunitaria per i prodotti agricoli europei e a proteggere tali prodotti dalle importazioni, grazie a un complesso sistema di sostegno ai prezzi, di prelievi alle importazioni e di sussidi alle esportazioni, architettato e mantenuto per decenni al fine di assicurare agli agricoltori prezzi interni più elevati rispetto al mercato mondiale. Tutto ciò per conseguire due finalità: soddisfare le necessità alimentari della popolazione europea e garantire redditi adeguati ai produttori agricoli. Un impegno che ha conseguito risultati di successo, promuovendo dapprima la crescita e quindi la stabilità della produzione agricola comunitaria, ma che nel contempo non ha tutelato il reddito di tutti gli agricoltori, essendosi rivolta principalmente ad alcune produzioni e ad alcune tipologie di produttori, e che spesso ha imposto modelli di agricoltura non idonei a un equilibrato rapporto con il territorio rurale. Si è così originato un sistema di tutela rigido e complesso, ma soprattutto inefficiente, inefficace e spesso iniquo poiché fortemente protezionistico, distorto rispetto alle regole del commercio internazionale, distaccato dai mercati di riferimento, fonte di criticità ambientali e sanitarie e che talora ha persino inibito la migliore espressione dell’iniziativa imprenditoriale. Per queste ragioni, la PAC è andata incontro a numerose riforme, succedutesi fin dai primi anni ’90. L’insieme di queste riforme, non tutte ugualmente incisive, delinea abbastanza chiaramente quali debbano essere, nei prossimi anni, i caratteri dell’agricoltura europea: orientamento al mercato, competitività a livello internazionale, salubrità e qualità dei prodotti, superamento del sostegno basato prevalentemente sullo stato giuridico, ricorso a incentivi commisurati alle effettive prestazioni di interesse pubblico rese dagli agricoltori, attenzione specifica per la tutela dell’ambiente, riqualificazione delle filiere agro-alimentari, integrazione con gli altri settori produttivi, azione strutturale rivolta alla diversificazione economica e sociale delle aree rurali, modelli di sviluppo differenziati a scala territoriale. Un’agricoltura, in altri termini, che tenta di sperimentare un concreto riconoscimento della sua natura multifunzionale, sviluppando nuove competenze e nuova imprenditorialità. In tal senso, anche la riforma Fischler del 2003 non è certamente un punto d’arrivo, ma l’inizio (o, per certi temi, la continuazione) di un cammino che i produttori agricoli, le comunità rurali, i consumatori e i cittadini europei hanno in parte già affrontato e che dovranno comunque affrontare anche dopo il 2013, oltre cioè l’orizzonte delle norme e del quadro finanziario oggi vigenti. Su queste basi, il volume presenta, secondo un percorso cronologico, l’evoluzione del disegno di integrazione europeo e, con esso, della PAC o, meglio, dei suoi due “pilastri”. Il primo, di natura congiunturale, è rivolto alla regolazione dei prezzi e dei mercati agricoli e, più recentemente, anche al sostegno diretto dei produttori; esso è fondato su norme specifiche per i singoli mercati, oltre che su norme di carattere orizzontale, rivolte cioè a tutti i produttori agricoli. Il secondo, di natura strutturale, è indirizzato ormai solo in parte agli investimenti nelle aziende agricole e sempre più, invece, allo sviluppo economico e sociale delle aree rurali, sulla base di programmi regionali pluriennali. Le innovazioni introdotte nella PAC, sin dai tempi della prima riforma (la riforma Mac Sharry del 1992), si sono peraltro intrecciate con il continuo ridisegno dell’intervento strutturale comunitario, avviato alla fine degli anni ’80 in vista della moneta unica, e rivolto essenzialmente all’attenuazione dei divari di sviluppo a scala regionale. Ecco perché, a fianco della PAC, fino al dettaglio del periodo di programmazione 2007-2013, è descritta sia l’evoluzione della politica di coesione economica e sociale dell’UE, divenuta nell’ultimo periodo una vera e propria politica di sviluppo regionale, sia il cammino dell’integrazione europea, che su tale politica necessariamente si riflette. Oggi, dunque, e ancor più in prospettiva, la programmazione e la pianificazione dei territori rurali si fonda sulla conoscenza di numerosi e concorrenti profili, che assumono un diverso rilievo in funzione della varietà di agricolture e di condizioni di sviluppo rurale e regionale che si incontrano nell’UE ormai allargata a ventisette Paesi.